新公共管理对政府绩效审计之影响与启示(一)

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新公共管理是20世纪70年代末和80年代初首先由英国和美国开始的对公共部门组织和管理的彻底改革，这场行政改革运动被看成是针对公共行政范式的革命，对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，同时对西方国家的审计发展也带来重大影响。本文主要探讨新公共管理对政府绩效审计所产生的影响，并在其影响的背景下如何开展政府绩效审计提出几点看法。

一、新公共管理对政府绩效审计的影响

　　新公共管理的实质是为了追求提高政府资金的价值，对绩效审计的发展创造了良好的客观环境，产生了重要的影响：

　　（一）新公共管理为绩效审计创造了良好的政治环境。绩效审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价，其目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。因此，绩效审计往往比财务收支审计揭露出更加严重或深层次的问题，政府对绩效审计的排斥也会更大。对此，绩效审计必须要在具有明确法律依据的基础上，依靠政治力量从上而下的推行。而新公共管理的核心特征是高度关注政府的绩效与责任，正是国家、政府和社会公众对政府绩效的高度关注产生了绩效评价的政治需求。首先，国家需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，获得更大的成效；第二，政府需要有独立的部门来评价自己的绩效，获得民众的肯定；第三，公众需要独立的部门评价政府的绩效，获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息。来自国家、政府和社会公众的这种政治需求就是绩效审计的目标和意义之所在，也充分体现了绩效审计工作的必要性。

　　（二）新公共管理为绩效审计创造了良好的管理环境。首先，新公共管理要求通过立法明确公共部门管理的绩效目标和绩效评估的要求，以推动公共部门绩效评估在各级地方政府的实施。第二，新公共管理要求公共部门必须根据有关法律和政策规定，制定战略计划和绩效计划，以明确各自的使命和目标。明确实现目标的过程、影响因素、方法技术、资源和具体指标，把绩效评估、绩效计划与公共部门预算管理相联系，这就使预算拨款和目标实现之间保持了一种良性的动态平衡，提高了公共部门工作的有效性和可控制性。第三，新公共管理普遍重视选择合适的评价工具，建立了大量的技术规范。因此，在新公共管理的环境下，绩效管理过程中的法律框架和政策、制度安排、绩效目标、绩效指标等就成为绩效审计的重要评价依据，使绩效审计成为绩效管理中的一个重要环节。

二、当前开展政府绩效审计所面临的问题

　　一是公共财政不健全，不能充分满足政府、社会和公众在公共管理实践中对绩效的关注需求。目前，我国的公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，人们对公共财政的认识不足，导致在实践中存在偏差。随着公共受托责任观念的不断增强，公众对政府审计的要求不再只停留于对财政收支的真实性和合法性审计上，而更强调对经济活动的经济、效率和效果等方面的审查，强调从权力运用结果方面反映权力运行情况。政府部门和机构工作效率的高低、为人民服务责任履行的好坏为越来越多的人所关注。但是公共财政体制不完善，将使得政府审计对财政收支的效果性审计力度不够，重点仍集中在财政收支的真实性和合法性审计上面，这就从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。

　　二是政府管理体制尚未理顺。近年来，政府通过不断深化行政管理体制改革，取得了较大的成绩，但还存在一些问题。如政府职能尚未完全转化，许多机构仍在大范围大力度的配置社会资源；缺乏科学的政府绩效考核机制，政府办事效率低下；政府部门的职权交叉，管理效率低下；政务活动的公开透明度不高，存在官僚主义、腐败等现象。另外，作为绩效审计主体的政府审计机关也存在同样缺陷，因而在更深层次上制约和影响着我国政府绩效审计的发展。

　　三是财经领域违法违规问题还较为普遍，在一定程度上制约了审计机关政府绩效审计工作的开展。目前，我国正处于新旧体制转型期，市场经济秩序在一定范围还比较混乱，在财经领域违法违规问题还比较突出。因此，突出真实性、合法性，揭露财经领域的违法违规问题，为整顿和规范市场经济秩序服务在今后相当一段时期内仍然是审计监督的主要目标，财政财务收支审计的任务还相当繁重，从而制约了审计机关对绩效审计的开展。

　　四是审计机关实施绩效审计的技术方法还比较落后，审计人员的素质、能力和工作水平还不能完全适应政府绩效审计的需要。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。而政府绩效审计需要多样化和创新的方法，要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。因此，目前审计机关实施绩效审计所采取的技术方法及审计人员的素质、能力和工作水平等，都直接影响着政府绩效审计的效果。