从新公共管理理论的视角看人事管理制度(一)

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【摘要】在官僚制理论指导下的传统人事管理制度僵化而没有弹性，注重过程而不是结果，没有明确的责任机制等弊端越来越不能适应社会环境的需要。新公共管理理论正是针对官僚制度的弊端而产生的，新公共管理理论指导下的人事管理制度具备灵活有弹性、注重产出、明确责任等优势，适应社会环境的发展。文章运用新公共管理理论对传统的人事管理制度进行分析、批判。

　　【关键词】官僚制　新公共管理　人事管理制度
　　
　　长期以来，在公共部门中持续时间最长的传统行政模式下的人事管理制度（本文指非选举产生的公职人员的管理）几乎完全遵循了马克思·韦伯的官僚制理论，这种官僚制理论是针对政党分赃制的弊端而产生的，在本世纪70年代以前是被誉为最为成功的管理理论。但是70年代以后，随着全球化、信息化、市场化时代的到来，官僚制理论受到越来越严峻的挑战。其近乎刻板、僵化的科层体制，注重过程而不是结果的运行过程愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活。这种理论支撑下的人事管理制度显示出越来越多的弊端。
　　正是在这样的历史背景下，西方各国进入了公共部门管理改革的时代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的实践模式成为西方政府改革的基本趋势。“新公共管理”理论是针对官僚制的缺陷而产生的，在新公共管理指导下的人事管理制度比传统的人事管理制度更能适应现代社会的需要。
　　
　　一、传统官僚制理论
　　
　　官僚制理论产生于19世纪末期，是德国社会学家马克思·韦伯创立的用来描述工业社会的组织形态的一种理论，建立在理性和法律基础之上，是指一种依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。与早期的行政模式相比，官僚制理论的核心思想就是：它用各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政，组织及其规定比组织中的任何个人更重要。官僚制体系在其自身的运行中以及在对其客户如何行事方面是非人格化的，并且在各种规定和非人格化的基础上，形成了严格的等级制度，等级制度及其规定在个人离开组织时仍然保持不变。传统行政模式下的人事管理制度几乎完全遵循了马克思·韦伯的官僚制理论。作为一项人事管理制度，与早期人事管理制度相比较，这种人事管理制度取得了历史性进步，取代了政党分赃制，改变了早期行政以个人关系为基础的，忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党——而不是忠诚于制度本身的弊端。职能的专门化可以提高工作效率;通过等级制和规章制度确定的权威有助于做出确定的决策；终身雇佣制、特殊的薪金和养老制度使公职人员获得稳定感，保持行政的连续性。并且培养了公职人员对公共服务的忠诚感，弱化了公职的政治性。适应了当时社会环境的要求，但是这种人事管理制度优势的发挥必须以环境为依托，离开了这些环境条件，他们就可能不再成为优势，甚至会成为劣势。当时的社会适逢工业社会的形成和完善阶段，对组织创新能力要求不高，社会需要仍维持在较低水平，高层次的个性化需求尚未成为主流。
　　
　　二、新公共管理理论
　　
　　传统的人事管理制度受到越来越多的批判，在这种历史背景下，新公共管理理论指导下的人事管理制度针对传统人事管理制度的缺陷而产生。它注重于结果、灵活性和激励因素顺应了社会环境的变化，这种人事管理制度以新公共管理理论为指导。
　　新公共管理理论产生于20世纪80年代，这种新管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。名称虽然不同，但他们都具有相同的内涵和特征。陈振明教授在一篇论文中曾将“新公共管理”的内容归纳为八个方面：（1）让管理者进行管理；（2）衡量业绩；（3）产出控制；（4）顾客至上；（5）分散化；（6）引入竞争机制；（7）采用私人部门的管理方式；（8）改变管理者与政治家、公众的关系。由此可见，新公共管理采用了大量商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制来提高公共管理水平及公共服务质量。实践证明，公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但是这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都是由政治家做出的。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的，所以新公共管理理论主张吸取私营部门管理的方法和技术有其科学依据。
　　
　　三、新公共管理理论指导下的人事管理制度
　　
　　在新公共管理理论指导下的人事管理制度针对传统的人事管理制度的低效率、僵化、只重投入不管产出等弊端提出了新的管理理念，它更多地强调公职人员的“管理”职责而非“行政”。其公职人员在此称为“公共管理者”。相比较而言，新公共管理理论指导下的人事管理制度具有以下特征：
　　1、传统人事管理制度强调政治中立原则是不现实的，公共服务是一种政治制度，而公职人员的行为也必须以政治环境为背景的，所以将政策制定与政策执行进行分离是不切实际的。在新公共管理理论指导下的人事制度承认政策执行与政策制定的相关性，公共管理人员带有更多的政治色彩进行工作，参与政治事务，可以把在“一线”工作的经验与信息反馈到决策中，将会更清楚地了解可选择的行动方案的政治成本和利益，而不是藏在不真实的中立后面。公共管理者越来越多地以个人名义对其工作负责，且一旦工作出现偏差，就必须承担失去工作的风险，这样就会减少行政成本。