制定中国国有财产法的基本思路(一)

详细内容

摘 　要：在民法典之外另行制定国有财产法是世界许多国家的通行做法。我国现行国有财产法律体系存在较多缺陷 ，必须在物权法之外制定国有财产法。在制定国有财产法时，必须把握五个立法原则：（1）贯彻国有财产分类规范的思想；（2）按照国际化趋势确立国有财产取得制度；（3）遵循经营性国有财产法律规范的自身科学性；（4）规定国家一体所有、中央与地方分级代表的基本制度；（5）具有可操作性和可诉性。国有财产法的内容如下：总则；国有财产的取得；国有财产所有权的行使；国家公共财产的管理机关；经营性国有财产的分级代表；国家财产的处分；国库；国有财产的登记备案；对国有财产支配者的监督；法律责任；附则。

关 键词：国有资产　专门立法　原则　框架

在依法治国，建设社会主义法治国家的目标模式和总体进程中，国有财产（国有资产）管理体制的改革，自然也离不开法治，离不开制定一部《中华人民共和国国有财产法》来进行规范。但是，如何制定一部既有中国特色又体现国有财产法自身科学性的法，却是一个极值得探讨的重要课题。本文以一个学者的立场，在紧扣我国国情的基础上，就制定中国国有财产法的基本思路作些研讨，以期有益于该法的出台和我国国有财产管理体制的改革。

一、制定中国国有财产法的必要性

国有财产虽然在国际法上不是国家的构成要素之一，但它是政府运行和社会公共事业的基础，更是社会主义制度得以建立和保障的物质前提。因此，现代国家都有自己的财产 （资产）。根据国家财产的实质特性，国家所控制的财产可以分为两类：一类是国家公共财产，又称为不可交易的国有财产、公用财产，它们是为公共利用和公共利益而存在的财产，国家在任何情况下对它的处分都必须通过特定的程序才能使其加入到整个社会财产的流转之中；另一类是国家普通财产，也称为国家私产、可交易国有财产、经营性国有财产，这是国家专有的可以自主处分的财产，不管是用于社会公益事业，还是用于商业投资，或者是将之出卖给个人，只要符合民法的平等自愿、等价有偿原则，都是合法有效的。在自由资本主义时期，发达国家一般认为国有财产适用民法规范但通过公共目的或者立法来限制某些财产的处分或者将不可交易的国家财产排除在民法之外。20世纪以来的普遍趋势是， 民法对国有财产分类作出规定，可交易国有财产适用民法的一般规则，另行制定国有财产法对国有财产进行特别规范。 我国现行国有财产法律体系，主要是通过我国《宪法》、《民法通则》、《公司法》、《专利法》、《著作权法》、《土地管理法》、《草原法》、《海域使用权管理法》、《个人所得税法》、《税收征管法》等法律以及大量的涉及国有财产的行政法规、行政规章如《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》等构成。这些法律法规的制定和实施，对于规范我国国有财产的取得、使用和管理，防止国有财产的流失、促使国有财产的保值和增值，发挥了积极的作用。但是，对照把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的宪法精神与“十六大”确定的全面建设小康社会的目标，我国现行国有财产法律体系，还存在较多的缺陷，最主要的有以下几个方面：

1.可供执行的法律依据形式零乱，层次较低。我国目前关于国有财产的立法，除刑法外，形式过于分散，内容也多具有即时性，同时立法形式主要表现为行政法规和行政规章，甚至非规章的政策性文件在实践中发挥着极其突出的作用。

2.没有区分两类性质不同的国有财产。我国现行立法没有国家公共财产和国家私产的规定，实践中常常发生地方政府处分具有独立的法人资格的事业单位的经营性财产的案件。

3. 国有财产取得缺乏与建设社会主义法治国家相协调的系统制度。从法理上说，没收、征收、税收、罚金、罚款、收费等国家依据其公权力取得的财产都是国有财产， 但我国还没有全面建立依据这些方式取得的财产都是国有财产的观 念，特别是收费制度，问题更是世人共睹。另外，无主财产应由谁取得尚无详细具体的法律规定。

4.没有确认地方公共团体所支配的财产的权利性质，从而使得现行地方公共团体的财产欠缺合法性。地方公共团体（包括地方政府）所支配的财产，无论在改革开放之前还是之后，客观上都是存在的，在实行社会主义市场经济体制之后尤其在国家实行分税制以后，地方公共团体支配的财产在不断增加， 但地方公共团体所支配的财产，在权利属性上是什么，现行立法没有涉及。

5.国有财产支配主体过于宽泛，极易造成国有财产的流失和部门之间的分配不公。我国目前能够支配国有财产的主体，从中央到地方基层单位，数量非常之大，各支配单位客观上有着自己本单位的利益，为了实现这种利益，相当多的国有财产支配者将非税国有财产视为本单位的财产予以分配，既造成了国有财产的流失也造成了部门之间的严重的分配不公。

此外，国有财产的管理机关尤其是分级代表机关及其权利、义务没有法律确认，国有财产的登记备案制度、总帐制度、报告制度无法律规定，经营性国有财产所有权代表者比较混乱，国有财产对于国有财产的支配者特别是数额巨大的基础建设投资的支配者欠缺必要的监督制度。

我国正在拟定《中华人民共和国物权法》，也正在准备对现行宪法进行修改，但这些都只能解决国有财产法律制度的一小部分问题。因为，宪法只能宣示性规定国家所有权，同时面对两类不同特性的国有财产，物权法不可能作出同一性规定，亦即它不能解决国有财产的一切问题，仍然需要有专门的立法即《国有财产法》。因此， 从国际比较的角度及我国的历史经验看，弥补我国国有财产法缺陷的最好对策是尽快制定国有财产法。物权法只对国有财产作出原则规定，根据宪法和物权法，制定《国有财产法》。

二、制定中国国有财产法的立法原则

1.贯彻国有财产分类规范的思想

《国有财产法》不但要规定国有财产的范围，更要规定两类不同特性的国有财产。对于不可交易的国有财产，要明确规定其类型，从中国的实际情况来看，它主要为：全面直接利用的财产如公共道路、广场、公共设施等，不具有经济价值或者暂时难以利用的财产如沙漠、荒山、海洋等，只能由国家占有利用的财产如国家机关占用的土地、军事用地、边境用地、自然保护区等。基于中国的国情，对于土地、矿产、水资源等自然资源，国家不能处分所有权只能让与占有、使用、收益权，即这些可交易国有财产属于处分权受限制的不动产。其他的国有财产即为自由处分的国有财产。

2.按照国际化趋势确立国有财产取得制度

以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。因此，《国有财产法》应当以此为出发点来全面规定国有财产的取得制度，明确规定对私人财产不实行国有化，区分征收和征用，规定征收的公共利益目的范围以及对征收财产按市场价值进行补偿的原则，将收费纳入国有财产的取得方式之内并规定收费法定主义，将现行具有合法性的收费尽可能的转化为税收，以法律的形式明确中央税（国税）与地方税的界限，建立无主财产由国家取得的一般规则。