环境侵害下的我国的代表人诉讼制度:功能局限与制度创新(一)
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关键词:环境侵害/代表人诉讼/功能缺陷/制度创新
内容提要:我国的代表人诉讼制度通过集中行使当事人诉权的方式,克服了传统的个人诉讼在解决环境侵害纠纷方面的不足。但是,与西方国家的集团诉讼制度相比,我国的代表人诉讼制度仍存在固有的功能缺陷,仍不能完全适应环境侵害纠纷之解决的需要。改革我国的代表人诉讼制度势在必行。
环境侵害往往侵害相当地区不特定多数人的人身权益、财产权益和环境权益,但往往每一个个体所受到的损害并非足够大,这就可能大大降低了遭受环境侵害的个人以诉讼方式来回复其损害的可能性。一般而言“,决定人类社会行为选择的根本因素,在于预期与估计中的行为结果在功利上（不纯是经济功利）大于实施行为所支付代价”[1],因此遭受环境侵害的个人在决定是否提起诉讼时,首先要考虑的问题就是诉讼成本的高低。正如棚濑孝雄所指出的那样“,无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于高昂,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”[2]在考虑到法律规范的交易成本巨大的情况下,遭受环境侵害的个人往往采取隐忍的态度而不采取正常的诉讼程序,结果不仅使得受损的利益得不到应有的救济,而且也在一定程度上纵容了某些加害行为的继续。团体诉讼机制的引入,一方面使因环境侵害而受有损害的众多当事人的诉权得以集中行使,改变了单个当事人无法行使或者不愿意行使诉权的尴尬局面；另一方面则通过集合需要救济的民事权利的方式改变了加害者与受害人之间的力量对比,扭转了环境侵害受害人在诉讼中的弱势地位。这大大提高了单个受害人利用诉讼方式寻求救济的积极性,也使环境侵害行为受到极大的遏制。但是,与西方国家的团体诉讼机制相比,我国的代表人诉讼制度仍存在固有的功能局限,无法完全适应解决环境侵害纠纷的需要。本文首先考察了我国代表人诉讼制度的特征及其与西方国家集团诉讼制度之差异,然后在此基础上指出我国的代表人诉讼在解决环境侵害纠纷上的功能局限,最后在借鉴西方国家的基础上,提出了克服我国代表人诉讼制度功能局限的解决之道。
一、我国代表人诉讼制度的特征考察
一般认为,我国的代表人诉讼是指具有共同或同种类法律利益的一方当事人人数众多,无法进行共同诉讼,由其代表人进行诉讼的制度[3]。它是我国在借鉴国外团体诉讼制度立法的基础上,根据本国国情而制定的,属于团体诉讼大家庭中的一员,因而具有团体诉讼所共有的特征。但是,与其他国家的团体诉讼制度相比,我国的代表人诉讼制度又有其自身独有的特征,具体而言,体现在以下几个方面:
（一）须以多数当事人一方之间存在共同诉讼人之间的利益关系为前提
共同诉讼的主要特征在于强调争议的诉讼标的是同一或同类[4],而我国《民事诉讼法》所确定的代表人诉讼,无论是人数确定的代表人诉讼,还是人数不确定的代表人诉讼,均要求众多当事人一方诉讼标的相同或属于同一种类,因而我国的代表人诉讼须以多数当事人一方之间存在共同诉讼人之间的利益关系为前提。对于人数确定的代表人诉讼,其内部关系可能是必要共同诉讼人的关系,也可能是普通共同诉讼人的关系,而对于人数不确定的代表人诉讼,其内部关系一般为普通共同诉讼人的关系[5]。
我国代表人诉讼的这一特征与日本的选定当事人制度相同,而与美国的集团诉讼制度不同。日本的选定当事人制度属于共同诉讼的延伸,在实体上“要求选定当事人与当事人全体有共同利益关系,从而存在共同诉讼人关系。”[6]而美国的集团诉讼仅仅强调必须“存在能够将各集团成员紧紧连在一起的共同的法律或事实问题,”[7]而基于共同的事实或法律问题所引起的诉讼并不必然构成共同诉讼,要构成公共诉讼,还须满足共同事实或法律问题所引起的权利义务关系具有共同性[8]。由此可见,美国的集团诉讼并不以当事人之间存在共同诉讼人之间的利益关系为前提。
（二）诉讼代表人的产生须获得被代表人的明确授权
根据我国法律的规定,诉讼代表人的产生必须获得被代表人的明确授权。在人数确定的代表人诉讼中,既可以由全体当事人共同推选代表人,也可以由部分当事人推选只代表该部分当事人的代表人；而在人数不确定的代表人诉讼中,诉讼代表人只能由向人民法院登记了权利的那部分当事人推选出来。但不管通过何种方式推选,诉讼代表人必须获得被代表人的明确授权,否则判决的拘束力将不得扩张于未向代表人授权的当事人。这一规定的目的在于避免代表人在未经特别授权的情况下强制性地行使他人的诉讼权利,从而与大陆法系所强调的当事人处分权理论相吻合[9]。
我国代表人诉讼的这一特征与日本的选定当事人制度相似,而与美国的集团诉讼不同。在日本的选定当事人制度中,选定当事人的产生必须要有关联者的选定行为或授权,并且需要严格的书证加以证明[10]。而在美国,只要集团成员没有向法院声明退出集团,则视为默认授予代表人代表权,代表人无需从集团成员那里得到明确的诉讼授权即可作为他们的代表进行作为[11],因而被认为是一项便利于当事人的制度[12]。
（三）被代表人人数的确定化
我国的代表人诉讼制度分为人数确定的代表人诉讼和人数不确定的代表人诉讼两种。但无论是人数确定的代表人诉讼还是人数不确定的代表人诉讼,其被代表人人数最终都能够得以确定化。对于人数确定的代表人诉讼自不待言,即使是人数不确定的代表人诉讼,法律也规定须通过权利登记程序将当事人人数予以确定。登记本身并不是当事人向法院提起诉讼的行为,并不引起诉讼的发生和诉讼的系属,而在于表明登记人为该案当事人这一身份。其法律后果在于,已经登记的权利人有权推举诉讼代表人,并接受判决的直接约束,而没有参加登记的人,则被排除在群体之外,并不受判决的直接拘束。由此可见,人数不确定的代表人诉讼经过登记这一程序,便将诉讼代表人所代表的成员确定下来了。
我国代表人诉讼的这一特征与美国的集团诉讼不同。在美国,集团诉讼的适用并不以人数的确定与否为条件。美国集团诉讼仅仅要求,在集团诉讼获得之前必须要有一个可以辨识的集团存在,然而,“这并不意味着对被代表群体中的每一位成员都必须进行辨识,甚至都不意味着在诉讼的开端该每一位成员都具有可辨识性,”而仅仅意味着“集团的大体轮廓能够清楚地描绘出来以便让法院评判某些特定的个人是否是其成员”[13]。在这一点上,日本学者谷口安平在总结日本的选定当事人制度与美国集团诉讼的区别时也明确地指了出来。他说:“集团诉讼制度虽然类似于我国的选定当事人诉讼制度,但它不仅无须特别授权就可以提起诉讼,并且在判决时也无需明确集团的全体成员,这一点二者有着根本的区别”[14]。
（四）诉讼代表人的权限较小
在我国的代表人诉讼制度中,诉讼代表人的权限相当于未被授予处分实体权利的诉讼代理人。虽然代表人有权代表本方当事人进行诉讼,行使当事人的诉讼权利和诉讼义务,但对变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求等权利进行处分时,必须经被代表人的当事人同意。这表明,被代表人仍是案件的当事人,在理论上他们甚至可以亲自行使诉讼权利,这就对诉讼代表人的诉讼行为产生强有力的制约作用[15]。
这一点不同于日本的选定当事人制度和美国的集团诉讼制度。无论是日本的选定当事人制度还是美国的集团诉讼制度,代表集团成员进行诉讼的代表人一旦确定,那么其他人就必须退出诉讼,不再行使诉讼权利,也不再承担诉讼义务,仅仅承担判决的实体后果,受法律判决的约束。这就完全消除了诉讼过程中被代表人对代表人的诉讼行为进行干扰和监督。
（五）判决效力的扩张范围较窄
根据我国《民事诉讼法》的规定,代表人诉讼制度中裁判的效力原则上仅仅直接及于参加授权活动的已确定的权利人,对于未参加授权活动即未向法院登记权利人,不受判决效力的约束,但如果这部分权利人在诉讼时效期间起诉,则可裁定适用该裁判,从而仅仅承认了判决效力对未参加授权活动的权利人的间接扩张效力[16]。
与此不同的是,在美国的集团诉讼制度中,法院的裁判具有直接扩张的效力,即裁判的效力直接及于所有集团成员,而不管该集团成员是否实际参加了诉讼[17]。这种制度设计的目的在于避免多数当事人诉讼所带来的迟延以及花费,是对“个人有权支配对其构成影响的民事诉讼”这一通常性权利的背离,也是集团诉讼追求诉讼经济与效率所不得不付出的代价。
二、我国代表人诉讼制度在环境侵害纠纷解决方面的功能缺陷
透过我国代表人诉讼制度特征之考察,我们可以发现,我国代表人诉讼制度的主要功能在于诉讼经济与效率,即为了解决多数人诉讼而设,以提高诉讼效率和避免法院作出自相矛盾的判决。但即使是提高诉讼效率这一功能的实现也因为代表人诉讼制度的具体设计而受阻。除此之外,与西方国家相比,我国的代表人诉讼还存在诸多功能上的局限。具体而言,包括以下几个方面:
（一）代表人诉讼制度扩大司法解决纠纷的功能受到限制
我国代表人诉讼制度设立的初衷之一在于通过多数诉讼主体的高度合并,来扩大同一诉讼空间的主体容量,有效地解决现代纠纷争议中争议主体众多与诉讼空间容量有限的矛盾,从而扩大司法解决纠纷的功能。但我国的代表人诉讼制度某些具体制度设计却使得代表人诉讼这一应有功能的发挥受到限制:
首先,代表人诉讼严格的起诉条件限制了扩大司法解决纠纷的功能。在我国,能否形成代表人诉讼的关键在于多数当事人一方之间是否存在共同诉讼人之间的利益关系。这一规定相对于美国集团诉讼仅仅要求多数当事人一方之间存在共同的法律问题和事实问题这一规定而言要严格得多,从而大大地限制了代表人诉讼所能解决的环境侵害纠纷的范围。正如我国学者肖建华所说:“坚守诉讼标的同一或同种类的共同利益关系,必然导致我国代表人诉讼理论上不可能像美国提起集团诉讼那样宽松和便利”[18]。
其次,被代表人人数的确定化使扩大司法解决纠纷的功能受到了限制。如前所述,无论是人数确定的代表人诉讼制度,还是人数不确定的代表人诉讼制度,其被代表人的人数在诉讼提起时都能够加以确定,也就是说,我国的代表人诉讼制度的成员系属特定。这与环境侵害的被害人众多且分布范围较广这一特征明显不符。环境侵害的受害人众多且分布较广决定了无法使所有的受害人都得到确定,更不用说参与推选代表人了。而且,环境侵害的受害人往往因受害数额较小而不愿意参与权利的登记与代表人的推选,从而就使得这一部分人丧失了获得损害赔偿的机会。
最后,判决效力扩张的限制使扩大司法解决纠纷的功能受到了限制。与美国集团诉讼将判决效力直接扩张于未明示把自己排除在集团之外的成员的做法不同,我国代表人诉讼的判决效力则是对未作登记的权利人仅有间接扩张的效力,即未向法院登记的权利人在诉讼期间内起诉的,通过人民法院裁定适用该裁判。这就大大缩小了代表人诉讼所能保护的主体范围,与代表人诉讼制度的初衷相悖。
（二）代表人诉讼制度的经济与效率功能大打折扣
促进诉讼经济与效率本是代表人诉讼制度的最重要功能,但我国代表人诉讼的具体制度设计却为这一功能的发挥设置了诸多障碍,从而使得代表人诉讼的经济与效率功能大打折扣。
首先,诉讼代表人的产生方式影响了代表人诉讼的经济与效率功能的发挥。根据我国《民事诉讼法》的规定,无论是人数确定的代表人诉讼还是人数不确定的代表人诉讼,都需要推选适当的数额的诉讼代表人。在人数确定的代表人诉讼中,既可以由全体当事人共同推选代表人,也可以由部分当事人推选出只代表该部分当事人的代表人；而在人数不确定的代表人诉讼中,则由向人民法院登记了权利的那部分人推选出诉讼代表人,或者由人民法院推出人选与当事人协商确定。无论采用哪一种方式,都须经过众多当事人的同意。该制度的目的在于体现诉讼代表人的代表性,以维护被代表人的利益。但是被代表人人数众多,每一个人的身份、地位以及在环境侵害中所受到的损害数额等各不相同,导致其在推选当事人时很难达成一致意见,从而造成诉讼的拖延,影响了诉讼经济与效率目标的实现。
其次,对诉讼代表人权限的过多限制影响了代表人诉讼的经济与效率功能的发挥。在我国,诉讼代表人的实体处分权受到严格的限制,代表人变更、放弃诉讼请求、承认对方当事人的诉讼请求或进行和解都需要经被代表人的同意。而被代表人人数众多且分布较广,要想在短时间内取得一致意见十分困难,因此影响了代表人诉讼的经济与效率功能的发挥。
最后,判决效力的有限扩张影响了代表人诉讼的经济与效率功能的发挥。在我国当事人不确定的代表人诉讼中,法院的裁判效力原则上仅直接及于参加授权活动的已确定的权利人,对于未参加授权活动,即未向法院登记的权利人,法院允许其在诉讼时效期间内另行起诉,并可以做出适用原判决的裁定。这种另行起诉不仅加重了当事人的负担,也增加了法院的负担,造成司法资源的浪费,不利于代表人诉讼的经济与效率功能的发挥。
（三）代表人诉讼制度的行为矫正功能无法有效发挥
代表人诉讼的行为矫正功能的发挥是通过集合多数受害人的损害赔偿额而对加害人产生的威慑作用来实现。尽管每一个受害人的受害数额较少,但众多受害人的受害数额集中起来,如滚雪球般也越滚越大,从而给加害人造成巨大的威慑。美国的经验表明,受害者集体中对自己权利是否实现毫不关心,即使原告胜诉从被告那里取得了赔偿,也不前来领取属于自己的那一份的人并不在少数,因此有时甚至出现对剩余的钱不好处理的情况[19]。虽然胜诉对单个的受害人影响不大,但对加害人的影响却是巨大的,众多受害人所能获得小额赔偿集中起来也足以对加害人构成威慑。因此,日本学者谷口安平教授说:“这一制度（集团诉讼）与其说是为了救济已受损害的利益并挽回损失,还不如说是基于让侵害者吐出不法取得的利益并不敢再犯的动机”[20]。为了实现这一目标,集团诉讼制度在充分考虑集团性侵害所侵害的权利大多为易腐权利的基础上,尽量简化诉讼程序,以减少诉讼成本和难度,刺激小额受害人提起诉讼的积极性。相反,我国代表人诉讼制度程序繁琐下,许多小额受害人并不愿意如此耗时耗力地参与诉讼,从而使得很多受害人不能获得赔偿,也就意味着加害人赔偿总额的减少,以至于其从违法中所获得的收益大大超过其违法所得,从而不是遏制而是纵容了违法行为的进一步发生。
（四）代表人诉讼本应具有的政策形成功能丧失殆尽
群体性纠纷的大量出现,已经使单个人的私益问题变成了一个广泛的公益问题,因此在国外,作为解决群体性纠纷的重要手段的团体诉讼实质上是动员个人的利益动机来实现一定的公共目的或公共政策的手段之一[21]。实现此目的的关键在于采用宽松的代表制,即只需存在能够将各个集团成员紧紧连在一起的共同的法律问题或事实问题即可,不必要求各个成员之间存在类似共同诉讼人之间的利益关系。但是,我国的代表人诉讼制度则以多数当事人一方之间存在共同诉讼人之间的利益关系为前提,从而阻碍了代表人诉讼制度的政策形成功能的发挥。
我国代表人诉讼制度的初衷在于促进司法经济与效率,而尚未考虑到作为团体诉讼的一种,代表人诉讼还应当具有其他一些功能。当然,我国的代表人诉讼制度在具体制度的设计上还存在其他一些不能适应环境侵害纠纷解决的地方,如起诉人与代表人的分离、公害诉讼集团形成的标准过高以及某些具体的法律规定不能适应环境侵害纠纷的解决等[22]。我国代表人诉讼制度的这些缺陷不利于我国环境侵害纠纷的及时、有效、公正地解决,大有加以完善的必要。
三、完善我国环境侵害团体诉讼的初步构想
我国的代表人诉讼制度作为团体诉讼制度的一种,理应充分发挥团体诉讼所具有的接近正义功能、促进司法经济与效率功能、行为矫正功能和公共政策形成功能,但由于在具体制度设计上存在偏颇,导致我国代表人诉讼的功能错位,从而无法适应解决环境侵害纠纷的需要。面对代表人诉讼制度的适用困境,理论界也提出了一些完善的意见。有学者明确指出,我国代表人诉讼的完善应坚持三个基本原则:一是有利于被代表人的合法权益；二是有利于发挥代表人的作用,从而简化诉讼程序,便利当事人诉讼；三是能够发挥法院代表国家对多数人进行干预的作用[23]。笔者对这三个原则深表赞同,但与此同时,笔者认为,代表人诉讼的完善还应坚持的一个基本原则就是与其他国家团体诉讼制度功能的趋同化。为此,我们应该在借鉴其他国家先进立法经验的基础上,对我国的代表人诉讼制度进行相应的制度改造,以符合解决环境侵害纠纷的需要,更好地保护民众的合法环境权益。
（一）放宽代表人诉讼的起诉实质条件
我国学者普遍认为,代表人起诉的实质要件在于多数当事人一方之间存在共同关系之间的利益关系,这表明代表人诉讼与共同诉讼的适用条件相同,即诉讼标的必须同一或同种。对于人数确定的代表人诉讼,多数当事人之间应具有同一的诉讼标的或具有同一种类的诉讼标的,而对于人数不确定的代表人诉讼,多数当事人之间的诉讼标的应是同一种类[24]。这种做法必然导致我国代表人诉讼适用范围较窄,而不能像美国提起集团诉讼那样宽松和便利,从而妨碍代表人诉讼扩大纠纷解决功能的发挥。因为在环境侵害中,大部分纠纷都是基于共同的事实或法律问题,但共同的事实或法律问题并不一定能在多数当事人之间形成共同诉讼关系。这表明,美国集团诉讼的适用范围大大广于我国代表人诉讼的适用范围,更能符合解决环境侵害纠纷的要求。因此我们应该借鉴美国集团诉讼制度的经验,将“存在能够将各个集团成员紧紧联系在一起的共同法律或事实问题”作为代表人起诉的实体要件,而不必强调当事人之间存在共同诉讼人之间的利益关系。这样做可以大大扩张代表人诉讼的适用范围,扩大司法解决纠纷的功能,使环境侵害纠纷得到及时有效解决。
（二）改革代表人产生方式
我国的代表人诉讼,无论是人数确定的代表人诉讼,还是人数不确定的代表人诉讼,其代表人的产生都必须获得被代表人的明确授权。从大陆法系的民事诉讼理论来看,这一制度设计乃是当事人适格理论和诉讼实施权理论的必然要求。按照当事人适格理论和诉讼实施权理论,他人的诉讼权利必须建立在合法授权或法律的明确规定之上[25],代表人诉讼中代表人的产生方式的设计恰恰是这一理论的具体体现。通过被代表人的明确授权,诉讼代表人诉讼权利享有和诉讼义务的承担不仅在理论上与当事人适格理论和诉讼实施权理论相吻合,而且在实践上也有利于被代表人监督和制约代表人,从而使被代表人获得更切实的保护。如此看来,我国理论界传统认为,“建立在诉讼担当基础上的代表人诉讼,相对集团诉讼能够避免代表人在未经授权的情况下强制性行使他人诉讼权利带来的理论难度,从而当事人的处分权理论相吻合。”[26]但是,我国诉讼代表人产生方式在符合理论需要的同时,也带来诉讼效率与诉讼经济目标落空。正如美国学者所说:“如果把满足通知要件解释为对所有符合条件的成员都必须进行特别通知,而同时该集体又由几千人甚至几百万人的成员所组成,那么这无疑会变得极为困难且开销巨大。”[27]对集团成员通知如此,要求每一个集团成员对代表人作出明确授权的难度和开销的巨大就可想而知了。相反,美国集团诉讼的诉讼代表人产生方式既避免了理论上的困境,又可以切实保障被代表人的利益,还能够同时实现司法经济与效率目标的追求,可谓一箭三雕。