制度逆向安排引致的城乡收入差距及其调整(一)
详细内容
内容提要 我国城乡收入差距有进一步扩大的趋势。究其原因，是我国的经济资源分配制度、交换制度、再分配制度等与缩小城乡收入差距的目标还不相适应。制度的逆向安排，成为我国城乡收入差距扩大的深层次原因。要缩小城乡收入差距，须打破这一逆向制度安排，重点发展有利于农村劳动力转移的中小企业，进一步提高农民的话语权。
关键词 制度，逆向安排，城乡收入差距，话语权
依据《中国统计年鉴》的数据计算，1978年我国城市居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比为2.51，1983年降至1.82，此后，城乡居民收入之间的差距总体上呈现出持续扩大的趋势，1992年达到2.58，超过了1978年，2002年达到了3.10，突破了3倍，2003年达到了3.23倍。如果考虑到城乡居民数据中的不可比因素，以及平均数对实际收入差距的掩盖作用，目前我国城乡居民之间的实际收入差距，要大于上述数据显示的结果。
理论研究和发达国家的经验表明，在经济发展过程中尤其是在工业化初期，会出现城乡收入差距的扩大，并且城乡居民之间的收入差距也会随着经济的进一步发展和国家再分配政策的调节而得到控制。但在我国，这种状况表现得不太明显。
对于我国城乡收入差距较大的原因，学者们进行了多方面的探讨，政府也为缩小城乡之间的收入差距作出了巨大的努力。尤其是进入21世纪后，为提高农民收入，缩小城乡收入差距，政府采取了强有力的措施，农民也获得了实惠。但随着缩小城乡收入差距政策的不断推出，力度不断加大，政府旨在缩小城乡收入差距的政策并没有取得预期的效果，这表明，我国的城乡收入差距有可能还存在某些分配政策难以解决的深层次原因。这个深层原因就是影响城乡居民收入水平的相关制度安排。在解决城乡收入差距方面，发达国家一个成功的经验是通过一系列制度设计，使处于弱势地位的农村、农民在经济发展上得到支持，在交换中受到保护，在再分配中受到照顾。由于这些制度安排与缩小城乡收入差距的目标相一致，这一系列制度安排和其他的相关政策措施，在缩小城乡收入差距上发挥了显著作用。我国也有一系列与城乡居民收入相关的制度安排，但这些制度安排与缩小城乡收入差距的目标还不相适应，制度的逆向安排不仅导致我国城乡收入差距扩大，并且造成旨在缩小城乡收入差距的分配政策效果不明显。
一、影响城乡居民收入水平的制度安排
影响城乡居民收入水平的制度可以分为三个层次：经济资源分配制度、交换制度、再分配制度。
(一)影响城乡居民收入水平的经济资源分配制度、交换制度、再分配制度
从根本上说，城乡之间的收入差距是由城乡之间在经济增长、经济发展上的不一致造成的，而城乡的经济增长；经济发展与它们面临的基础设施条件、拥有的人力资源、可获得的发展资金等经济资源密切相关。从这种意义上说，经济资源分配制度是决定城乡居民收入水平的最基础制度，收入水平的差距，说到底是拥有的经济资源的差距，城乡在经济资源分配上的不平等是城乡收入差距的最根本原因。
经济资源分配制度主要包括基础设施的供给制度、公共产品如教育的供给制度、资金的供给制度等。这类制度安排的目的是实现城乡经济的协调稳定发展，使城乡具有均等的发展机会。在工业化和城市化过程中，农村、农业处于相对弱势地位，农村、农业在经济资源利用效率上与城市和工业存在差别是肯定的，在资源的争夺中，农村处于不利地位，如果在形式上平等地安排上述制度，农村和农业的发展速度将大大慢于城市和工业，导致城乡居民在初次分配领域收入差距的过分悬殊，增大再分配调节的难度。因而，为了使城乡居民能够尽量公平地分享工业化、城市化的成果，要求在进行上述制度设计时，实行某种偏向农村的制度安排，使城乡居民在分享经济增长成果的起点上保持相对公平，使农村、农民获得最起码的与城市、市民在经济发展上的竞争力。
城乡之间的交换关系也是影响城乡居民收入水平的重要制度安排。不同的人交换能力不同，不同的商品在市场上的地位不同，即使拥有相同的经济资源和生产能力，通过市场交换获得的收入也往往不同，因为，在市场交换中会发生财富的转移。在此把在交换领域产生的收入差距放在第二个层次。
农业的弱质性、农民的分散性等决定了在城乡交换关系中，农业、农民处于弱势地位。城乡居民因为在市场竞争中的地位不同，在“平等的”自由交换的城乡交换关系下，发生的通常是不利于农民的交换。要使农业、农民的利益不因为“平等的”市场交换而受到较大损害，就要求在进行城乡交换制度设计时，充分考虑到农业、农民在城乡竞争、城乡交换中所处的相对劣势地位，实行适度的保护农业和农民的价格制度安排，以避免因城乡之间的交换扩大城乡收入差距。
在经济资源分配制度和城乡交换关系上实行偏向农村的制度安排，是为了实现在初次分配中把城乡收入差距控制在一定范围内，为再分配政策的实施和效果的发挥创造条件。
通过生产和市场交换形成的城乡居民收入是初次分配的收入，初次分配导致的收入差别需要通过再分配制度调节，因此，在影响城乡收入水平的三个层次的制度中，再分配制度是最后的环节，再分配制度调节的方向、力度取决于初次分配的状况，通过再分配制度调节形成的收入差距是最终的差距。
调节城乡收入差距的再分配制度，其目的是纠正初次分配造成的不公平。面向社会全体人员的公共医疗卫生制度、对低收入者的社会保障制度、政府间的转移支付制度等都具有再分配的功能。实现社会公平是再分配制度的主要目标，只有向低收入人群、向低收入地区倾斜的再分配制度才符合再分配制度本身的要求。就城市和农村而言，农村是低收入地区，就农民和市民而言，农民是低收入人群，因而，合理的再分配制度一定是使农民得到“净补贴”的再分配制度。
(二)发达国家向农民倾斜的制度安排
实行适度向农村、农民倾斜的制度安排是实现社会公平的要求。已经实行工业化的国家，在上述制度安排时，基本体现了这一原则。
在经济资源分配制度的安排上，发达国家普遍实施了向农业、农村倾斜的政策。从1973年开始，挪威政府实施向农业部门倾斜的投资政策。1977-1985年，每年向农业投资维持在79亿-93亿克朗，而向其他产业的总投资仅20亿-40亿克朗。韩国是后发国家实施工业化成功的典范，在经济发展中也曾出现了工农、城乡发展严重失调问题。为解决这一问题，韩国政府在财政预算中大幅度增加了对农村开发费用的投资。1971-1978年财政预算中，农村开发费用增加7.8倍，中央和地方财政投资合计增加82倍，为增加农民收入创造良好的环境。
在城乡交换制度安排上，发达国家普遍通过建立价格支持制度和收入支付制度等稳定和提高农民收入。在价格支持方面，美国1933年的《农业调整法》提出了支持价格政策，1973年出台的目标价格以及 1996年依据《联邦农业完善与改革法》对价格和收入支持政策进行了调整。政策的重点始终是调控农产品价格，稳定和提高农民收入。欧盟的前身欧共体1962年制定并实施共同农业政策，直到1992年基于WTO农业协议才对共同农业政策进行改革。在30年的时间内，由目标价格、门槛价格和干预价格等手段构成了价格支持体系，一方面在欧盟内部确保了农民出售农产品能获得稳定的价格收入，另一方面也抵御了欧盟外部农产品的竞争压力。在WTO农业协议框架下，大多数发达国家又将对农民的支持和保护政策的重点转向了收入支付。欧盟1992年开始将对农业的价格支持调整为直接收入补贴，目标就是对因目标价格降低所减少的农民收入，通过直接补贴方式予以弥补。韩国自1998年起，主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付等3种形式对农民直接补贴。
各国在工业化过程中为增加农民收入，平抑城乡收入差距实施了倾向于农村的制度安排，对农业和农民予以高度重视。
二、逆向制度安排及其对城乡收入差距的影响
我国与城乡收入差距相关的制度安排大多形成于20世纪50年代，改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，我国为了平抑城乡收入差距，对20世纪 50年代形成的制度安排作出了一定的调整，但这种制度安排的整体框架并没有从根本上被打破。与其他国家主要通过照顾弱者以平抑城乡收入差距的制度安排相比，我国制度安排对农村的倾斜不足，其结果是扩大了城乡收入差距。这种与缩小城乡收入差距的目标不相适应的制度安排可称为逆向制度安排。
(一)经济资源分配制度在城乡之间的逆向安排
在此从国家对城乡基础设施的投资规模、基础教育资源的分配和资金在城乡之间的流动等三个方面分析我国的经济资源在城乡之间的分配状况。
我国基本建设投资与固定资产投资在城乡之间差距较大。长期以来，农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅仅是后者的1／2~1／3，与农业在国民经济中的地位与作用不相称。p1根据《中国农业统计年鉴》和《中国统计年鉴》的数据，作为一个农业人口占绝大多数的国家，我国农业支出占国家财政支出的比重在多数年份不足10%，并且存在下降趋势。在改革开放前和改革开放初期，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重呈不规则变化，最高的年份为13.4% (1978年)，最低的年份仅为5.1%(1952年)。20世纪80年代中期以来，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重相对稳定，最高的年份为10.7%(1998年)，最低的年份为7.1%(2003年)。令人担忧的是，国家财政用于农业的支出占财政支出、的比重不仅持续偏低，且进入21世纪后，又出现了下降的趋势。 1985-2004年间，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重低于8%的年份共有5年，包括2000-2003年连续4年。
国家财政在基本建设投资与固定资产投资上存在的城乡差别，不仅造成了城乡居民在生活环境、享受的公共服务等生活水平上的差别，也使城乡居民拥有完全不同的发展机会和发展环境。在工业化的进程中，农村和农业无论是自我积累、自我发展能力，还是吸引和消化外来资金能力，以及适应外部环境变化的能力，都远不如城市和工业。正因如此，全球绝大多数国家均实行了向农村、农业、农民倾斜的政策。但我国在全社会共同创造的经济资源使用上，城市居民却比农村居民拥有更多的机会和使用权。
教育是最重要的人力投资，也是农民能够获取较高收入的基本保障。我国基础教育的资源分配制度有两个特点，即多元化的投资体制和“地方负责、分级管理”的体制。这一制度安排有助于多方筹集资金、激发地方政府投资教育的积极性，改善教育供给不足的状况。但这一制度安排在我国财政体制存在横向不平衡和纵向不平衡的情况下，也暴露了一些问题，如由于预算内拨款的数量取决于当地的经济发展水平，导致农村县区生均预算内教育事业性经费支出远低于城市市区。2003年，直辖市市区、城市市区、农村县区的小学、初中、高中的生均预算内教育事业性经费分别为 3844.22元、3785.85元、4736051元；1337.08元、1527.91元、1874.76元；1040.97元、1100.52元、1335.63元。越是县、乡两级财力薄弱、基础教育预算内经费供给匮乏的农村地区，通过其他渠道筹集资金的难度越大，最终导致中小学的教育经费被转嫁到农村居民身上，使一些农村孩子因学费而辍学。
在工业化和城市化的过程中，存在着资金从农村流向城市、从农业流向非农产业的趋势，资金的这种流动趋向于扩大城乡居民的收入差距。为了缩小城乡收入差距，就要求金融制度的安排应有助于防止农村资金的外流。但我国的金融制度没有充分考虑农业、农村在吸引资金方面的先天不足，金融制度安排不仅没有起到限制农村资金外流的作用，反而对农村资金的外流起了助推作用。1988年以来，农业银行、建设银行、工商银行以及中国银行共撤并3.1万个县及以下机构，上收了贷款权限。同时，商业银行信贷业务重点转向城市，对农村的放贷也限于大型基础设施，国债配套资金和生态建设等大型项目，对农户的农业生产和中小企业的金融服务处于萎缩状态，造成农村资金通过商业银行外流较为严重。邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点，大量吸收农村储蓄并转存人民银行，导致农村资金大量外流。尽管从2003年 8月开始，邮政储蓄对新增存款开始自主运作，但由于资金全部上收总局，在缺少有效激励的情况下，很难流回到农村地区。在商业化改革中，农村信用社出现了非农化特征，许多资金流向城市。这种金融制度安排，导致普遍“贫血”的农村地区的资金大量向城市“倒流”。有关资料显示，改革开放以来，农村资金通过金融渠道外流的资金总额有8000亿元。资金的这种流动趋势导致对资金更为渴求的农业、农村成为了资金的净流出行业和地区，扩大了工农之间、城乡之间的收入差距。