新时期制定我国《石油天然气法》之思考(一)
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摘 要： 《石油天然气法》是石油天然气行业的基本运营规则,新时期制定我国《石油天然气法》具有重要意义。制定《石油天然气法》应遵循科学发展原则、体制创新原则、普遍性和特殊性结合原则、法制统一原则。基于我国石油天然气行业混合经营的现状以及历来的立法传统，为了追求内在法律精神的统一,促进石油天然气行业的协调发展，我国《石油天然气法》应采取全行业统一立法模式。从法的表现形式而言，我国《石油天然气法》应借鉴国外的有益经验，其法律条款力求详尽而具有可操作性。从调整的重点内容而言，我国《石油天然气法》应对行业发展战略、监管体制、从业主体资格、企业社会责任、海外投资开发、储备机制、法律责任等加以详细界定。
关键词：新时期;《石油天然气法》;法律;立法原则；立法模式
石油(包括天然气)号称“现代工业的血液”,是20世纪以来人类社会发展的战略性资源。石油天然气法律作为石油天然气行业运营的“游戏规则”，其对一国石油天然气行业的规范发展、保障国家能源安全具有重要意义——“秩序的维持在某种程度上是以存在着一个合理、健全的法律制度为条件的”。〔1〕然而，由于诸多现实原因，我国迄今为止尚未出台一部权威性的《石油天然气法》，这种局面不利于石油天然气行业的稳健发展。在现代市场经济趋于法制化背景下，必须借鉴他国经验，由最高立法机关及早制定《石油天然气法》，以此来规制我国能源事业蓝图的布局，引导石油天然气行业有序发展。从宏观视角而言，当前我国经济已进入以科学发展观为指导，着眼于建设生态文明及资源节约型、环境友好型社会，注重各项产业又好又快发展的新时期。笔者基于这种经济发展转型背景，拟谈谈对新时期制定我国《石油天然气法》的一些看法。
一、我国《石油天然气法》的指导原则
法的指导原则是法的基础性真理或原理〔2〕，是法的创制和具体适用中所应遵循的准则，是法的本质精神和价值之体现。同时，马克思主义法学观点又认为，法作为上层建筑，是一定经济基础的反映，“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”〔3〕一国一定时期的立法必须同其社会经济发展战略相适应。所以，新时期我国《石油天然气法》应注意体现如下指导原则：
（一）科学发展原则
党的十六届三中全会提出了科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。 党的十七大报告进一步指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观是一种创新性的世界观和方法论。由此，就引申出一种新的发展理念——科学发展。其注重主体价值，坚持以人为本，坚持人的全面发展同时又充分考虑人与自然的关系，在哲学层面实现了主体与客体的辩证统一，是当代人类文明进步的表现，“只有科学的发展，才是真正的发展。”〔4〕具体到石油天然气领域，科学发展应是该行业的核心理念。因此，在制定《石油天然气法》时，要遵循“以人为本”、“全面、协调、可持续”、“统筹兼顾”这些科学发展的基本要求，以此来指导石油天然气行业的制度设计和体系建设，协调好各方利益关系，从而实现《石油天然气法》实质上的公平与正义。
（二）体制创新原则
我国包括石油天然气在内的能源领域实行由市场“无形之手”和政府“有形之手”共同进行资源配置的模式，能源体制改革的目标是建立政府引导、市场机制推动、有限竞争的能源市场〔5〕，而体制创新则是实现改革目标、促进石油天然气在内的能源行业“又好又快”发展的制度性保障。所以，在制定《石油天然法》时，要贯彻体制创新原则，注重发挥市场机制的作用，以立法形式保护制度创新成果。
（三）普遍性和特殊性相结合的原则
石油安全及石油天然气行业的持续稳健发展是当前世界上多数国家面临的普遍性难题，如何通过法制框架来解决上述问题，包括美国、日本、德国、英国在内的许多国家已作了有益的探索，形成了不少具有参考价值的立法经验。在制定我国《石油天然气法》时要注意借鉴这些具有普遍性的国际立法经验。然而，我国是个正处于重化工业阶段的后起发展中国家，既是能源消费大国又是能源生产大国，国情与他国迥然有别，需要用法律手段规制的石油天然气领域内外部社会关系具有自己的特殊性。因此，在制定我国《石油天然气法》时，要结合中国特殊国情，采取“拿来主义”态度，对国外的立法经验进行理性的“本土化”处理，在此基础上，设计出具有中国特色的石油天然气规则体系。
（四）法制统一原则
《石油天然气法》是我国能源法律体系的重要组成部分，在制定该法时，要贯彻法制统一原则，注意与其上位法、下位法及其他法的协调衔接。首先，宪法是我国的根本大法，是所有法律规范的最终渊源。在制定我国《石油天然气法》时，要遵循宪法的根本要求，宪法中“加强经济立法，完善宏观调控”、“厉行节约”等原则应在《石油天然气法》中得到贯彻体现。其次，要注意吸纳已有的石油天然气法规规章的成熟规定，厘清《石油天然气法》作为石油天然气领域的专门法律与作为能源基本法的《能源法》及其他能源单行法、下位法的各自调整范围，注意彼此之间内在法律精神的协调。第三，截至目前我国已加入了多个与能源有关的国际条约，如1989年加入的《核材料实物保护公约》、1992年加入的《联合国气候变化框架公约》、1996年加入的《核安全公约》、2002年加入的《京都议定书》、2006年加入的《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》等。因而,拟制定的《石油天然气法》要注意与我国已加入的能源国际条约的协调，处理好国内法与国际法的关系。总之，强调法制统一原则，目的在于以《石油天然气法》这部行业专门法律为核心，构建逻辑严谨的中国石油天然气法律体系。
二、我国《石油天然气法》的立法模式
为了制定出一部切合时代要求、调整内容与逻辑形式相得益彰的中国《石油天然气法》，有必要深入探察其他国家已出台的同类法律，以启示我们拟实施的立法实践。考察当前世界上主要国家石油领域的立法模式，主要有如下三种：〔5〕
（一）对不同专业领域分别立法
一般见于法制较完善、市场经济较成熟的美国、加拿大和英国等西方国家。如在英国,石油勘探开发适用1964年《大陆架法》和1998年《石油法》,石油税收适用1975年《石油税法》,安全、环保适用1971年《防止石油污染法》。
（二）上下游领域分开立法
这种模式的最大特点是石油行业上游和下游领域一般各有一个基本法律,多见于自产不足的石油消费国,如日本、韩国和印度就是采用这种模式。在日本,上游领域主要适用《石油天然气资源开发法》,规定石油天然气资源开采的批准程序等；下游领域主要适用《石油业法》,该法涵盖了石油炼制、进口和销售等业务。此外，《石油公团法》规定日本石油公团代表政府指导和监控日本公司的海外油气勘探开发,并对日本公司海外油气勘探开发提供经济援助和税收优惠。
（三）全行业统一立法
这种模式的特点是整个石油行业适用一个基本法律,这个基本法律涵盖了勘探开发、炼油、运输、进出口和销售等所有领域。如巴西1997年《石油法》、印度尼西亚2001年《石油天然气法》和委内瑞拉2002年《石油基本法》就是采用这种模式。
考虑到我国石油天然气行业混合经营的现状以及历来的大陆法系立法传统，笔者认为,为了追求内在法律精神的统一,促进石油天然气行业的协调发展，我国宜借鉴第三种模式——通过制订涵盖全行业的《石油天然气法》，设定石油天然气行业的基本运营规则,对该领域内行业管理体制、上游业务（涉及石油天然气资源的矿权管理、投资准入、国内供应、安全环保义务等）、下游业务（涉及石油天然气行业炼化、销售环节的经营准入资格管理、油品质量、经营行为及定价机制）等作统一界定。
三、我国《石油天然气法》的表现形式
从表现形式上看，笔者认为,我国《石油天然气法》的法律条款宜详尽而具有可操作性。对于我国最高立法机关制定的法律，是仅作概括简约的描述还是力求细致详尽的规定，目前人们尚存争议。不过，对于作为行业专门性法律的《石油天然气法》，笔者以为，其立法条文内容宜细不宜粗，一经颁布之后，要具有切实的可操作性。从国际经验上看,法制健全的西方发达国家的石油法律往往较为具体而详细。如美国所制定的《联邦石油天然气矿区使用费管理法》共有30节，详细规定了征管机构及有关各方的职责、财务数据记录要求、缴纳期限、支付说明、听证和调查程序、检查程序、处罚措施等内容，具有极强的针对性和可操作性。反观我国以往的立法历程，最高立法机关在“边摸索边立法”这一类思潮支配下，出台的法律往往过于粗略，实践中难以操作落实，只能依赖行政主管部门通过“二次立法”——出台具体细则加以解释以便实施。这种做法，损害了最高立法机关立法的权威，给某些部门通过“二次立法”谋求自身利益留下了可乘之机。时至今日，法治已确立为我国政治文明建设的愿景，上述那种粗糙的立法思潮必须改变。笔者以为，最高立法机关在着手制定《石油天然气法》时，应高屋建瓴，去芜存菁，在总结以往行政部门立法经验的基础上，走“专家立法、开放立法”的道路，制定出一部精致详尽、具有实际可操作性的法律。在该法中，应借鉴国外的有益经验，能量化的尽量有具体的量化指标，涉及日期的要有具体的时限，涉及行政机关责任的条款，要明确指明是哪个主管部门以及部门首长的责任。总之，不能像以往出台的不少法律，只是大而空泛的几条原则性条款，流于摆设而不具有现实操作性。