关于《土地管理法》中的“公共利益”条款立法模式研究(一)

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论文关键词：公共利益　概括式　列举式　模糊式
　　论文摘要：目前其他国家和地区关于公共利益的立法模式主要有三种:概括式、列举式、模糊式。立法机关应当借鉴《行政许可法》、《行政诉讼法》的立法经验,通过概括、列举、加排除的立法模式,对土地征收中的公益用地事项做出比较清晰的规定。
　　
　　2004年3月14日,十届全国人大第二次会议针对宪法原第十条第3款,通过了宪法修正案第二十条,该条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2004年3月14日修宪后,全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》将《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
　　随后2007年3月16日,十届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》,其中第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”以上中国的宪法、法律虽然规定了土地征收的公益目的性,然而却对公共利益的内涵、范围未作任何说明。法律的不明确性无法回应实践对土地公益征收制度的殷切期待,导致政府肆意解释公共利益、在土地征收行为中滥用行政权力,造成集体土地所有人权利受损、农民财产权频遭侵害,引发社会矛盾和纠纷、破坏和谐社会建设。
　　公共利益在征收实践中的解释泛化不利于行政相对人的财产权益保护,不利于耕地保护,不利于征地制度改革和城市化进程的健康推进。因而公共利益亟需具体化,在法律上对公益内容进行规定刻不容缓。
　　
　　一、国外的立法模式
　　
　　目前其他国家和地区关于公共利益的立法模式主要有两种:概括式、模糊式。概括式是指在宪法或土地征收等法律中,仅原则性地规定征收必须符合公共利益目的性,对公共利益的概念内涵或公益用地的内容范围未作详细描述的立法模式。这类对公共利益进行概括式立法的国家一般都有议会决议或法院判例对公共利益作出界定,有界定公共利益的完善法律机制,也有较为成熟的私人财产保护机制。美国、法国、加拿大等国属于这一类型。值得注意的是该列举还设置了兜底条款。
　　模糊式是指既没有在法律中明确规定公共利益的概念和内容,也没有相关的公共利益认定及私有财产保护机制的规定。采用这类模式的国家往往由行政权主体在土地征收等情形中对公共利益作专断的认定,行政主体的解释权限易被滥用。这类国家有中国、俄罗斯。
　　
　　二、我国可采取的模式概括和列举
　　
　　相结合的立法模式既可克服列举式的固化,保持法律的发展性,又可克服概括式的不确定性,使法律规定能够操作,是较合适的、成熟的立法模式。我国《信托法》和《公共事业测绘法》中已有关于公共利益事项的列举规定,如我国《信托法》第6条规定“为了下列公共利益之一而设立的信托,属于公益信托:(一)救济贫困;(二):救济灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业,维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。”据此,立法机关应当借鉴《行政许可法》、《行政诉讼法》的立法经验,通过概括、列举、加排除的立法模式,对土地征收中的公益用地事项做出比较清晰的规定。
　　笔者认为,可以对《土地管理法》作出修订,在该法第2条第4款“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”之后增加如下三款内容:
　　第5款,“公共利益是指全体社会成员都可直接享受到的利益和福祉。”
　　第6款,“公共事业用地包括:(一)军事用地及其他国防建设用地(二)国家政府机关及公益性事业研究单位用地(三)能源、交通用地,如煤矿、铁路、机场、码头、桥梁及附属设施用地(四)公共设施用地,如水、电、油、气管道及其附属设施用地等(五)国家重点工程用地,如三峡工程、储备粮库等(六)公益及福利事业用地,如学校、医院、敬老院等(七)水利、环保用地,如水库、防护林、绿地等用地(八)其他公益事业用地。”