公共财政视角下的我国政府间事权划分问题及对策(一)

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[摘要] 中国特殊的五级政府架构，加上村一级也是原则上实行自治管理的事实上的政府级次，这些都决定了政府事权划分错综复杂，弊端甚多。本文针对存在的主要问题作了深入分析。
　　[关健词]政府越位 自治管理 公共财政
　　
　　一、当前我国政府间事权划分存在的问题
　　（一）现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时并存。
　　第一，政府越位主要表现为：政府一方面承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。另一方面能力较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。最基本的公共产品只能往往由供给能力比较低的基层政府承担，能力比较强的省市政府本来应该在提供这些基本服务的基础上，可以再具备一些中介功能，但实际情况是没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中介功能。
　　第二，政府职能“缺位”在以下几个领域表现得尤为突出。
　　1．义务教育问题。首先，财政对教育整体投入严重不足。其次，从整体的教育支出比例来看，我国财政用于义务教育的支出也一直处于一个较低的水平。2004年义务教育经费投入仅占全国教育经费的54.47%。最后，我国城镇义务教育和农村义务教育投入比例失衡。再加上城乡、地区间贫富差距，就使教育的公平性又受到了损害，使不少家庭的孩子因为贫困而无法接受最基本的教育。
　　2．公共卫生。无论是计划经济国家还是市场经济国家，公共卫生应当是由国家提供公共服务领域，不能走商业化和私有化道路，也不能通过开展有偿服务来维持自己的财务平衡。我国这些年较大幅度地推广卫生服务体系改革，但在改革的过程中忽略了公共卫生是典型的公共品的特征，导致整个卫生保健事业偏向市场盈利方向，资源配给向市场倾斜，公共财政在卫生事业中的严重“缺位”。
　　3．社会保障和社会福利问题。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”，也是现代社会实现社会公平的基本要求。我国财政用于福利保障性的支出在财政总支出的比重过低。这里的关键问题是，我国社会保障的主要部分在财政预算收支之外，这说明国家财政在公共事业和公共服务上处于局外缺位的不正常状态，有待改革理顺关系。
　　（二）“上下不明”，即中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确。
　　中央与地方政府责任不够明确，而且交叉过多。例如，在自然灾害救济、统计、气象、抚恤、口岸建设等领域，存在着责任划分不清的问题。
　　（三）“地方各级关系不顺”，即省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺，存在着相互交叉和重叠的现象。由于我国地方政府行政级次过多，如果按照“一级政权，一级预算”的原则，地方政府事权不仅要在省与市之间划分，而且还要在市与县、县与乡之间划分，这样就增加了事权界定的难度。